關于加強環境保護統一監管能力

  建立中央政府區域、流域環保管理派出機構的提案
  (提案人:趙忠祥)
  在黨中央、國務院的正確領導之下,我國環境保護工作已取得舉世矚目的顯著成效。在加大治理力度的過程中,應看到,跨省界的區域和流域環境問題仍十分突出,對此應予以足夠的重視,及早采取對策。
  環境污染的影響不受行政轄區界線的限制,一個地區的環境問題往往會對其他地區造成損害。由于目前我國環境管理的體制所限,屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的環境問題,應由中央政府管理。但目前實行以行政區為單元的“塊塊”管理體制,地方保護主義比較嚴重,對環境執法監督的不正當干預時有發生,難以形成齊抓共管的局面,造成區域環境問題難以有效得到解決。例如,2004年初發生的沱江特大污染事故、令世人矚目的淮河水污染問題等都暴露出目前管理體制的問題,也暴露了區域之間的矛盾和地方保護主義,致使流域各省市水污染防治工作不協調、不統一、省際之間的水污染糾紛不斷。這表明這種以行政區為單元、各地為政的環保管理模式難以解決跨區域環境問題,中央政府實有必要加強對跨省區域流域環境問題的統一協調和監督管理。
  目前我國環境執法體制的現狀,是我國環境執法“硬不起來”的主要原因。具體地說,橫向權責分散致使統一管理難以實施。如土地、礦產、林業、水利等部門既負責資源開發,又承擔環境資源保護;可見環境執法主體林立,權責分散,部門協調難,執法成本高。縱向管理分離致使政令難以暢通。目前我國環境執法隊伍共有4.6萬人,99%的執法人員在市、縣,這部分人的票子、位子均受地方政府制約,環境執法工作難以作為;地方條塊分割使區域整體性難以兼顧;執法主體地位不明致使執法受阻嚴重。95%以上的環境監察機構是事業單位,沒有直接法定的執法權,極易造成行政訴訟。
  經過幾位專家論證并參考了國際上一些較有成效的舉措,為此,提出如下建議:
  一、為切實解決我國跨區域、流域環境問題,建議由國家一級機構編制部門牽頭研究我國環保監管體制問題。
  二、加強國家級環境監察機構建設。在國家環境監督機構現有8項職責的基礎上加大對其執法能力建設,加強其對地方政府及其部門、國家重點排污單位和國家批準新建項目的稽查職能。同時建議增加:負責國家審批項目和重點生態建設項目“三同時”執行情況監督檢查;負責地區環境質量狀況、重點企業環境守法問題、地方政府土政策情況進行抽查,并提出處理建議。
  三、加強國家環境應急與事故調查中心的建設。打破地方保護主義封鎖渠道、瞞報環境污染事故的行為,實行國家受理、聯網交辦督辦、地方政府負責處理。
  四、在中央政府層面,建議借鑒國外有益經驗,并根據我國國情將全國分若干區域,設立區域環境管理機構,根據工作需要,可考慮先在東北、華東、華南、西南和西北等地方設置5個派出機構。派出機構人員按照公務員管理,納入中央財政作為國家環境保護行政主管部門派出機構。通過設立區域、流域環境管理機構,可迅速、及時、有效地協調和處理區域、流域環境問題,大大提高工作效率。同時,區域環境管理機構可以針對不同區域、流域的特殊情況進行分類指導,促進環境管理工作的深化,實現國家對跨省區域和流域環境保護的有效調控。
  五、實施環境監察專員制度。借鑒瑞典環境部國家督察員制度和我國財政、稅務的稽查特派員制度和經驗,實行環境監察專員制度。設立環境監察專員主要是代表總局巡視督察和協調一些環境污染問題。具體來說,是巡視督察地方政府環境保護責任的落實情況,督辦國務院領導批辦的有關環境保護重大事項等;協調處理跨省際、區域性環境污染和生態破壞事故和糾紛。如果出現污染超出某個專員職責管轄范圍時,專員可以將有關情況上報國家環保總局,由總局督辦、協調有關方面力量解決。
  
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