我國《規劃環境影響評價條例》的基本構想

  一、立法的必要性
  環境影響評價作為我國一項重要的環境管理制度,自1979年的《中華人民共和國環境保護法(試行)》確定為法律制度以來,在貫徹“預防為主”的環境方針,防治新的環境污染和生態破壞方面發揮了重要作用。經過多年的實踐,2003年9月1日起實施的《環境影響評價法》(以下簡稱“《環評法》”)設專章規定了規劃環境影響評價,將環境影響評價制度由微觀層次的建設項目環評逐步延伸到宏觀的規劃環評,是近年來我國環境立法上的重大進步。
  相對建設項目而言,政府的一些政策和規劃對環境的影響范圍更廣,歷時更久,且影響發生之后更難處置,我國在這方面就有著很深刻的教訓。西方發達國家經驗也證明,對宏觀政策和各類規劃開展環境影響評價是源頭防治環境污染與生態破壞的主要手段,在促進政府科學民主決策和經濟、社會、環境的協調可持續發展等方面發揮了極其重要作用。因此,開展規劃環境影響評價是我國逐步與國際社會接軌,實施可持續發展戰略的必經之途。
  盡管《環評法》將環境影響評價的范圍擴大到土地利用的有關規劃,區域、流域、海域的建設、開發利用規劃以及一些專項規劃。但是,其對規劃環境影響評價只作了原則性規定,對于規劃環評的開展時段、經費來源、主要內容、審查機制等具體操作細則尚未明確,缺乏現實的可操作性,導致規劃的環境影響評價在實踐中困難重重、阻力重重,十分不利于經濟、社會和環境的協調可持續發展。因此有必要進一步明確、規范和細化《環評法》的規定,使規劃環境影響評價在實踐中能夠進入操作層面,從而充分發揮其從源頭預防環境污染和生態破壞的作用。
  《規劃環境影響評價條例》(以下簡稱“《條例(征求意見修改一稿)》”)就是在《環評法》的法律框架下,從規范管理的角度出發,對法律不明確之處予以明確,對法律的原則規定予以細化,有助于《環評法》效用的發揮,對于規范環境保護管理,深入推進規劃環評開展,推動環境保護參與綜合決策將起到十分重要作用。同時,對優化經濟增長,推進歷史性轉變,構建和諧社會和建設環境友好型、資源節約型社會具有劃時代的意義,因此《條例》的編制是十分必要的。
  《環評法》頒布實施以來,國家環保總局在加強規劃環評管理、規范規劃環評程序等方面作了許多積極的工作,主持制定了《規劃環境影響評價技術導則》、《環境影響評價審查專家庫管理辦法》、《專項規劃環境影響報告書審查辦法》等一系列規范性文件,經國務院批準發布了《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)》,此外還分別在內蒙、武漢和大連等省市啟動了典型行政區、重點行業和一些重要專項規劃的環境影響評價試點工作。一些部門和地方政府也在推動規劃環評的開展方面作了積極的嘗試和有益的探索,全國有20多個省、市制定了有關規劃環評的地方性法規或政府規章。
  然而,規劃環境影響評價實踐過程中,許多由于管理機制不健全,法律規定不明確等導致的問題逐步暴露,規劃環評開展舉步維艱。盡管按照國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》(國發[2005]39號)要求,各類開發建設規劃必須依照國家規定進行環境影響評價,各級環境保護行政主管部門負責召集有關部門代表和專家對各類開發建設規劃的環境影響評價文件進行審查。但是由于一些部門和地方認識不夠,加上缺乏法律的明確規定,造成了規劃的環境影響評價文件編制不規范、審查機制不順暢。
  為進一步理順程序、規范管理,徹底扭轉目前規劃環評開展不順暢的尷尬局面,從2006年初開始國家環保總局組織北京大學法學院有關研究人員、長期從事規劃環境影響評價的管理人員和技術人員等成立了起草小組,在認真細致的調研論證基礎上啟動了《條例(征求意見修改一稿)》的起草工作。
  二、規劃環評條例的主要構想——以2007年3月條例征求意見稿為中心
  (一)立法的指導思想和原則
  規劃環境影響評價立法的指導思想是,堅持全面協調可持續的科學發展觀,堅持立足基本國情與借鑒國際經驗相結合,堅持繼承與創新相結合,在總結《環境影響評價法》(以下簡稱《環評法》)實施情況的基礎上,針對當前規劃環境影響評價存在的突出問題,研究提出切實可行的管理機制、體制、政策和制度措施。
  根據上述指導思想,在管理制度和措施的設計方面,遵循了以下基本原則:一是充分考慮環境影響;二是整體性考慮環境影響;三是信息公開與公眾參與;四是及早介入。目的在于為規劃環評工作提供并確立基本的準據。
  (二)立法目的
  規劃環境影響評價立法的主要目的是,通過建立和完善規劃環境影響評價管理制度和措施,協調處理好經濟、社會發展與環境保護的關系。這也是國務院法制辦對這次委托起草工作提出的原則要求。
  2003年生效的《環評法》設專章對“規劃環境影響評價”制度的主要內容做了相關規定。這是目前開展規劃環境評價的基本依據。
  但是,由于當時制定該法過程中有關部門認識上存在差異,協調困難,致使《環評法》本身關于規劃環評的規定還很不完善。例如,審查程序不夠具體,牽頭組織審查的主體模糊不清,規劃編制機關、環評機構、利害關系人、參加審查的有關部門、環保部門的權利義務也不夠明確。這在很大程度上限制了《環評法》關于規劃環境評價制度規定的實際執行效果。
  為了進一步推動規劃環評工作,除了必須提高規劃編制機關和審批機關的守法意識和責任意識外,還應當通過完善《環評法》關于程序和主體等方面的規定,增強該法的規范性和可操作性,充分發揮規劃環評制度在從宏觀決策的源頭預防和控制不良環境影響的積極作用。
  因此,制定《規劃環境影響評價條例》,就是為了在《環評法》的基礎上,通過進一步完善規劃環評程序,明確實施主體,落實相關方的責任和權利,從而保障《環評法》關于規劃環評的規定得到更好的實施。
  (三)立法依據
  制定《規劃環境影響評價條例》,具有如下七個方面的立法依據和基礎:
  1.《環評法》關于規劃環評的基本規定。
  2.《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》中關于規劃環評的規定。特別是以下兩條規定:“必須依照國家規定對各類開發建設規劃進行環境影響評價”;“各級環保部門負責召集有關部門專家和代表提出開發建設規劃環境影響評價的審查意見”。
  3.國家環保總局先后制定的有關規范性文件,如《規劃環境影響評價技術導則》、《專項規劃環境影響報告書審查辦法》。
  4.國務院批準發布的《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍(試行)》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍(試行)》,以及國務院2005年發布的《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》。
  5.各地方制定的有關規劃環評的地方性法規或政府規章,以及開展規劃環評工作積累的實際經驗。
  6.總局在內蒙等地方直接組織和推動規劃環評工作過程中積累的經驗。
  7.國務院領導和國務院法制辦的支持。
  特別值得一提的是,今年8月3日,總局在開展環境風險排查的基礎上,向國務院報送了《關于全國化工石化建設項目環境風險排查情況的報告》。報告提出要“完善法律體系建設,大力推進規劃環境影響評價。配合國務院法制辦,抓緊制訂《規劃環境影響評價條例》,明確規劃環境影響評價的實施方法與操作細則。”
  華建敏秘書長8月21日批示:“這件工作很有意義。贊成對排查中發現的問題的整改意見。完善法制,制定條例事,請法制辦抓緊辦理。”
  曾培炎副總理8月22日批示:“環保總局開展的全國化工企業環境風險排查工作,取得了預期效果。要繼續督促落實存在隱患企業的整改和加強環境影響評價工作。”
  國務院法制辦就規劃環評條例立法的問題,向國務院領導報告:
法制辦將“積極推動,早日介入”。
  可見,制定《規劃環境影響評價條例》的依據是充分的,工作基礎也是比較好的。
  (四)主要內容
  1、規劃環境影響評價的范圍
  關于應當進行環境影響評價的規劃的范圍,送審稿基本上沿用《環評法》的規定,但在表述上更為全面和科學。
  《條例(送審稿)》第二條重申了《環評法》第七、八條所規定的應當進行環境影響評價的規劃的范圍,即“一地三域十規劃”應當進行環境影響評價。此外,《條例(送審稿)》附則第四十一條根據《環評法》三十六條規定:
  省、自治區、直轄市人民政府要求進行環境影響評價的縣級人民政府編制的規劃,可以參照本條例組織進行環境影響評價。
  2、規劃環評與項目環評的關系
  為了促進規劃編制機關進行規劃環評的積極性,《條例(送審稿)》第四條規定了規劃環評與項目環評的關系:
  環保部門在審批規劃所包含的建設項目的環境影響評價文件時,應當將規劃的環境影響篇章或者說明、環境影響報告書(以下統稱“規劃環境影響評價文件”)的審查結論作為重要依據。
  3、規劃環評的資金保障
  規劃環境影響評價所需資金籌集渠道的不明確是妨礙規劃環境影響評價順利開展的重要因素之一。在現實中,規劃環評所需的費用往往超過了規劃編制本身的費用,導致規劃編制機關在開展規劃環評方面的積極性不高。只有將規劃環評所需的費用納入規劃編制工作經費中,才能有效解除規劃編制機關在開展規劃環評時的后顧之憂。因此《條例(送審稿)》第五條規定:
  規劃的編制機關應當將規劃環境影響評價所需的編制、審查費用以及征求公眾意見所需的費用等納入規劃編制工作經費中,并加強使用管理。
  4、規劃環評資質與收費管理
  規劃環評涉及的技術問題非常復雜,只有具備相應資質的環評單位才更有可能完成更合理、更客觀、更周全、更有說服力的規劃環境影響評價。同時,也應當明確規劃環評單位的責任。在國務院各部委和地方政府的多數意見中,均提出應當對規劃環評單位的資質、收費及其責任作出明確規定。根據多數部門和地方政府的意見,《條例(送審稿)》第六條規定:
  “接受委托為規劃環境影響評價提供技術服務的機構應當具備規劃環境影響評價資質,并在資質證書規定的資質等級和評價范圍內從事環境影響評價技術服務。規劃環境影響評價資質的具體管理辦法由國務院環境保護行政主管部門會同國務院有關部門制定。從事規劃環境影響評價技術服務的機構應當對環境影響評價結論負責,并嚴格執行國家規定的收費標準。具體收費標準由國務院環境保護行政主管部門會同國務院價格主管部門制定。”
  我們認為,設定規劃環評的資質要求,是十分必要的,也符合《環評法》和《行政許可法》的立法精神。
  5、規劃環評數據庫、評價指標體系與技術規范
  規劃環評是一項技術含量很高的活動,需要有一個強大的數據庫以及相應的科研成果提供全面技術支持。因此,加強數據庫建設,鼓勵對規劃環評的方法進行科學研究,完善規劃環評指標體系,對于規劃環評的順利開展具有舉足輕重的意義。《條例(送審稿)》第七條規定:
  國務院環境保護行政主管部門應當會同國務院有關部門,組織建立和完善國家規劃環境影響評價的基礎數據庫和評價指標體系,根據環境質量狀況和社會、經濟、技術條件研究制定規劃環境影響評價的技術規范。規劃環境影響評價的技術規范應當適時修訂。各級人民政府及其有關部門應當建立規劃環境影響評價及其基礎數據庫所需資料的信息共享制度。
  6、應當進行環境影響評價文件審查的規劃的范圍
  《條例(送審稿)》規定,無論是專項規劃還是綜合規劃,其環評文件都應當進行審查。
  在綜合規劃方面,《環評法》只規定綜合規劃應當編制環評文件,但未就環評文件是否需要接受審查予以明確。從立法意圖分析,法律規定綜合規劃應當編制環評文件不是最終目的,而是為了確保綜合規劃符合環境保護的要求。而是否符合環境保護的要求只有經過審查才能最終確認。因此作出這一規定,具有如下幾方面的合理性和合法性:
  首先,從立法意圖分析,法律規定綜合規劃應當編制環評文件不是最終目的,而是為了確保綜合規劃符合環境保護的要求。而是否符合環境保護的要求只有經過審查才能最終確認。法律一方面規定綜合規劃也要進行環評,編制環境影響篇章或者說明,另一方面卻不規定其環評文件應當接受審查,結果必然會導致綜合規劃的環評流于形式,應付了事,難以真正起到防患于未然的效果。事實上,即便綜合規劃的審批機關會審查其環評文件,但由于審批機關往往并不具有環境保護的職責和專長,其對綜合規劃環評文件的審查的專業性也有所欠缺。此外,由于審批部門往往負有促進經濟發展的職責,這種角色沖突使其完全可能出于經濟利益的考慮而忽視明顯的不良環境影響,因此如果由審批機關來審查綜合規劃的環評文件也是不盡合理的。
  其次,從行政法規的立法權來看,《立法法》第五十六條規定:“國務院根據憲法和法律,制定行政法規。行政法規可以就下列事項作出規定:(一)為執行法律的規定需要制定行政法規的事項;(二)憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。”根據這條規定,就憲法第八十九條規定的屬于國務院行政管理職權的事項制定行政法規是國務院固有的權限,即使沒有法律規定在先,國務院也可以制定行政法規加以規定(而且事實上,國務院還可以根據全國人大及其常委會的授權,就《立法法》第八條所規定的某些只能制定法律的事項先行制定行政法規。);如果已經有了法律規定,國務院仍然可以就其權限范圍內的事項制定行政法規對法律作出補充規定。
  具體到《條例》而言,《條例》一方面是《環評法》的實施條例,因此不能違反《環評法》的規定;但另一方面,要求對綜合性規劃的環評文件進行審查又屬于國務院權限范圍之內的事項。因為規劃環境影響評價的審查和審批都屬于政府部門決策行為,不直接涉及國家權力機關和司法機關的權限,也不直接涉及行政相對人的權利義務,國務院當然有權制定行政法規對這種決策行為的程序予以規范。因此,在《條例》中規定綜合規劃的環評文件同樣應當進行審查并沒有違反《環評法》,而是國務院在行使其固有的職權。國務院當然可以制定行政法規對其加以規定。
  最后,這一規定也是對國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第(八)項規定“必須依照國家規定對各類開發建設規劃進行環境影響評價。對環境有重大影響的決策,應當進行環境影響論證”以及第(十)項中要求“各級環保部門……負責召集有關部門專家和代表提出開發建設規劃環境影響評價的審查意見。”的細化。
  需要進一步說明的是,人民政府或者有關行政機關對其他行政機關編制的規劃進行審批,屬于政府內部機關之間的職能管理關系,不同于行政機機關與公民、法人之間的外部審批關系,故不適用《行政許可法》的規定。因此,本條例關于規劃審批的規定,一方面有《環評法》為依據,另一方面也與《行政許可法》沒有矛盾。
  7、審查小組的召集部門
  《條例(送審稿)》第十三條規定,各級環保部門負責召集審查小組審查各類規劃的環境影響評價文件。這一規定與《環評法》規定由“人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門”負責召集審查小組的選擇性方式有所不同。
  這是因為,國務院在《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第二十條中已經明確指定“各級環保部門……負責召集有關部門專家和代表提出開發建設規劃環境影響評價的審查意見。”因此條例沿用了由環保部門負責召集有關部門專家和代表提出開發建設規劃環境影響評價的審查意見的這一規定。
  除了國務院已經指定之外,由于環保部門在審查環評文件方面的專業性以及其并不承擔促進經濟發展方面的職責,由其召集審查小組,既可以保障審查的專業性,又可以保障審查的公正性。而且,由環境保護行政主管部門負責召集有關部門代表和專家組成審查小組并沒有排斥其他部門的參與,因為環保部門必須召集與規劃實施相關的部門的代表參加審查小組,這些部門的意見可以通過其代表得以表達。
  由有關部門代表和專家組成的審查小組提出的“審查意見”,具有兩個特性:一是技術性,二是程序性。它是人民政府或者有關行政機關在審批有關規劃前必須事先經過的技術性審查,是行政機關的內部程序,因而也與行政許可無關。
  8、規劃環評審查與建設項目環評審批不協調的問題
  在實踐中,下級人民政府或政府部門審批的規劃所涉及的項目依法卻應當由上級政府或政府部門審批的現象十分普遍。也正是因為如此,經常出現規劃已經獲得審批,而項目卻由于宏觀調控、土地利用、環境保護等方面的問題被上級政府或政府部門否決的情形。
  更為嚴重的是,目前尚未有法律或者行政法規對此問題作出規定,導致這種一方面浪費規劃資源,一方面損害政府威信的情形一再發生。可以說,這個問題已經到了非解決不可的關頭了,《條例》應當、甚至必須對此作出規定。
  為此,《條例》(送審稿)第十二條規定:
  規劃的實施可能造成跨行政區域、流域、海域重大不良環境影響的,環境保護行政主管部門在組織審查規劃環境影響評價文件時,應當征求上級人民政府環境保護行政主管部門的意見。
  規劃的實施涉及上級人民政府或者上級人民政府有關行政主管部門審批、管理的自然保護區、重要濕地與濕地公園、國家重點保護野生動植物及其棲息地、風景名勝區、自然遺產與文化遺產、重點文物保護單位以及其他依法需要特別保護的區域的,地方各級人民政府環境保護行政主管部門在負責召集組織審查規劃環境影響評價文件的同時,應當征求有審批、管理權限的人民政府或者人民政府有關行政主管部門的意見。
  有關產業布局、產業結構以及重大資源與能源開發規劃的實施,其建設項目涉及上級人民政府環境保護行政主管部門審批權限的,環境保護行政主管部門在組織審查規劃環境影響評價文件時,可以征求上級人民政府環境保護行政主管部門的意見。
  被征求意見的人民政府或者有關行政主管部門應當自收到征求意見函件之日起三十日內,向征求意見的環境保護行政主管部門提出書面意見。逾期未提出書面意見的,視為無意見。
  9、規劃環境影響評價文件的審查
  《條例(送審稿)》第十一條規定,規劃的編制機關在報送審批規劃草案時,應當將規劃環境影響評價文件一并附送審批機關。審批機關在對報送審批的規劃草案作出決定前,應當將規劃的環評文件移交給本級或同級環保部門審查。
  此外,第十三條規定了環保部門的形式審查權和審查小組的召集方式;
  第十四條、十五條規定了專家的來源、組成及其行為規范;
  第十六條規定了審查小組的審查事項;
  第十七條規定了審查的方式和程序;
  第十八條規定了審查小組可以對存在哪些情形的規劃環境影響評價文件作出修改后重新審查的意見;
  第十九條規定了審查小組在何種情況下可以作出通過或原則通過或者不予通過規劃環評文件的意見;
  第二十條規定了不同規劃的審查期限、組織審查的環保部門將審查意見提交給審批部門的期限以及環保部門公開審查小組的書面審查意見的期限;
  第二十一條規定審批機關在審批規劃草案時,應當充分考慮書面審查意見,并將其作為決策的重要依據。在審查小組對規劃環境影響評價文件作出審查意見前,規劃的審批機關不得批準該規劃;
  第二十二條規定審批機關對審查小組提出的書面審查意見不予采納的,應當就不予采納的理由作出書面說明,并將書面說明存檔備查,同時抄送負責召集組成審查小組的環保部門;
  第二十三條規定規劃的編制機關對已經批準的規劃進行重大調整或者重大修訂的,應當按照本條例的規定重新進行環境影響評價并重新報送審查和審批。
  10、規劃環境影響評價的公眾參與
  考慮到目前的法律、行政法規對環評中公眾參與的具體程序規定還不夠具體、完善,《條例(送審稿)》設立專章對其進行規定,目的在于保障規劃環評中的公眾知情權、參與權。
  《條例(送審稿)》第二十四條規定了規劃環評單位在編寫規劃環評文件時應當組織公眾參與,這些已在規劃環境影響評價技術導則中作出了規定;
  第二十五條規定了專項規劃的編制機關在報批規劃草案前應當公開規劃環評文件草案的簡本;
  第二十六條規定了公眾可以申請查閱專項規劃環評報告書草案的全文;
  第二十七條規定了公眾參與的形式;
  第二十八條規定了公眾參與的效力;
  第二十九條規定了公眾參與權受到侵害時的法律救濟途徑。
  11、規劃實施的環境影響跟蹤評價
  經驗證明,對于某些規劃,在實施前的環境影響評價預測中可能不會有重大環境影響,但在實施后卻出現嚴重的環境問題。開展環境影響的跟蹤評價和后評價,有助于及時發現規劃實施中出現的環境問題,促使有關部門和單位采取相應措施加以解決。
  為此,《條例(送審稿)》設立了“規劃實施的環境影響跟蹤評價”一章,對規劃編制機關進行跟蹤評價的義務、跟蹤評價的內容以及跟蹤評價中的公眾參與作出了規定。
  12、關于“罰則”的規定
  《條例(送審稿)》主要對規劃環評文件編制、審查的程序、內容和方法等作出了規定,因此《條例(送審稿)》針對規劃環評過程中常見的違法行為,在法律后果方面對規劃的編制機關、審查機關、審批機關以及專家不履行法定職責的后果等,根據《行政處罰法》關于設定種類、幅度和范圍的基本要求,分別不同主體設定了相關行政處分和行政處罰。
  此外,對環評單位及其主要責任人員在從事規劃環境影響評價工作中違法的,也規定了行政處罰。
  
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